Dosier

Violencia política de género y organismos electorales. Leyes, reglamentaciones y protocolos en América Latina

1. Introducción

Iniciado este milenio, han cobrado visibilidad formas de discriminación y otras expresiones de violencia que tienden a acompañar la participación política de las mujeres a nivel mundial. Un estudio de la Unión Interparlamentaria (IPU, por su sigla en inglés) realizado en treinta y nueve (39) países de cinco (5) regiones del mundo, demostró que el 81,8% de las parlamentarias encuestadas había experimentado algún tipo de violencia psicológica proveniente de miembros del público y otros parlamentarios; el 44,4% había recibido amenazas de muerte, violación, palizas o secuestro en el ejercicio de sus mandatos parlamentarios; y el 65% había sufrido observaciones sexistas, principalmente por colegas masculinos en el Parlamento y de partidos de la oposición –así como del de su pertenencia– (IPU, 2016). En especial, esta investigación demostró que el objeto de estas manifestaciones de violencia se orienta a disuadir o inhibir la participación política de las mujeres.

En América Latina, la desnaturalización de esta expresión de violencia de género ha sido conceptualizada en términos generales como “acoso y/o violencia política de género”. Si bien esta problemática no es de origen reciente, lo novedoso resulta ser que la violencia de género en el ámbito político ha cobrado visibilización y relevancia en el siglo XXI, junto al avance hacia la paridad que atraviesa la región (Archenti y Albaine, 2018). Este proceso ha sido impulsado a través de la adopción de diversos instrumentos consensuados que han promovido el debate sobre la importancia de que los estados sean capaces de actuar al respecto. Algunos de estos son los Consensos regionales de Quito (2007), Brasilia (2010), Santo Domingo (2014) y Montevideo (2016), y en especial en el año 2015 la confluencia de tres acuerdos que aceleraron este proceso: a) la Norma Marco para consolidar la Democracia Paritaria; b) la Declaración sobre la Violencia y el Acoso Político contra las Mujeres –que constituye el primer acuerdo regional en la materia–; y c) la adopción de la Agenda 2030 para el Desarrollo Sostenible, que incluyó la igualdad de género y el empoderamiento de las mujeres y las niñas como meta a alcanzar por los 193 Estados firmantes. Este impulso también se constata a través de la adopción de normas de carácter referencial, tal como la Ley Modelo Interamericana para Prevenir, Sancionar y Erradicar la Violencia contra las Mujeres en la Vida Política (Organización de los Estados Americanos/Mecanismo de Seguimiento de la Convención de Belém do Pará –en adelante, OEA/MESECVI–, 2017) y el Protocolo Modelo para Partidos Políticos para Prevenir, Atender, Sancionar y Erradicar la Violencia contra las Mujeres en la Vida Política (OEA/Comisión Interamericana de Mujeres –en adelante, CIM–, 2019). El Consenso de Quito (2007) instó a los Estados firmantes a adoptar medidas legislativas y reformas institucionales para prevenir, sancionar y erradicar esta problemática.

En este escenario, se gestó un debate sobre la importancia de adoptar marcos regulatorios –legales y no legales– orientados a prevenir, atender y sancionar el “acoso y/o violencia política de género”. Estos instrumentos tienen por propósito proteger a las mujeres que participan en forma activa en la competencia político electoral, dada la persistencia de prácticas patriarcales contrarias a las normas que propugnan por la igualdad y justicia en términos de género, y en consecuencia garantizar el derecho de las mujeres a vivir una vida libre de toda forma de violencia.

En América Latina, trece (13) países de la región han legislado sobre esta problemática: Argentina, Bolivia, Brasil, Costa Rica, Ecuador, El Salvador, México, Panamá, Paraguay, Perú, República Dominicana, Uruguay y Venezuela. Sin lugar a duda, adoptar un marco legal orientado a abordar el acoso y/o violencia política de género constituye una condición de posibilidad para su abordaje institucional. Esto, a través del establecimiento de instancias de prevención, denuncia, atención y sanción orientadas a promover la resolución adecuada de los casos, para así transformar la cultura de impunidad que tiende a acompañar la violencia de género en todas sus formas. En este proceso, los órganos de administración y justicia electoral constituyen actores clave en la cotidianeidad del quehacer político, durante el desarrollo de los procesos electorales y en el escenario postelectoral.

Este trabajo de carácter descriptivo se propone analizar las competencias de los organismos electorales en cuanto a su posibilidad de actuar contra el acoso y/o violencia política de género, a partir de las estrategias legales adoptadas. Más aún, las acciones que estas instituciones han desarrollado con el propósito de sortear ciertos vacíos y/o debilidades asociadas al diseño del texto legal y/o ante la ausencia normativa, principalmente a través de la adopción de protocolos y/o reglamentaciones. El primer acápite realiza una aproximación teórica sobre el acoso y/o violencia política de género. El segundo reflexiona sobre las estrategias legales adoptadas en América Latina sobre esta problemática. El tercero describe el rol de los organismos electorales para abordar el acoso y/o violencia política en el marco de lo dispuesto por la Ley Modelo Interamericana para Prevenir, Sancionar y Erradicar la Violencia contra las Mujeres en la Vida Política. El cuarto analiza las competencias establecidas para los organismos electorales a través del diseño del texto legal. El quinto comprende las acciones que estas instituciones han desarrollado con el propósito de sortear ciertos obstáculos asociados al diseño del texto legal y/o ante su ausencia, principalmente a través de la adopción de protocolos y/o reglamentaciones (siendo los casos de Bolivia y México los países que más han avanzado al respecto). Por último, se presentan algunas reflexiones a modo de conclusión.

2. Violencia política de género. Una aproximación al problema

Según datos de la IPU, en el año 2023 el 26,6% de los cargos de representación en la Cámara Baja o única a nivel mundial son desempeñados por mujeres. En este escenario, América Latina es la región que posee el porcentaje más alto al alcanzar un valor de 34,8%.¹ En especial, llama la atención que la posición de la región no se condice precisamente con las prácticas que suelen sufrir las mujeres que participan en forma activa en la competencia político electoral caracterizada por expresiones de violencia de género.

Como afirma Torres García (2017), “la violencia es un concepto complejo y de difícil comprensión, que tiene multiplicidad de abordajes analíticos, así como un sentido multifactorial y multidimensional de causas y consecuencias” (p. 23). La violencia de género en el ámbito político es correlato y yuxtaposición de ciertas formas de violencia que suelen sufrir las mujeres en la sociedad civil que, a través de las reglas que regulan la relación entre gobernantes y gobernados propias de las democracias modernas, se expresan en el espacio político electoral (Archenti y Albaine, 2018).

La persistencia de formas de discriminación y violencia de género, que tiende a acompañar el acceso a los espacios de representación y toma de decisión política, instaló el debate sobre la importancia de establecer estrategias orientadas a proteger a las mujeres. Este hecho se asocia a que la adopción de normas orientadas a alcanzar este propósito –tal como las cuotas y la paridad– no logra per se resolver prácticas históricas de discriminación y otras formas de violencia (Albaine, 2015; Archenti, 2011; Archenti y Albaine, 2013; Archenti y Tula, 2014; Goyes Quelal, 2013; Choque, 2013; Torres García, 2013) enraizadas a nivel social, que tienen su correlato en el sistema político institucional. En este escenario, a fin de desnaturalizar y visibilizar diversas prácticas patriarcales asociadas al ejercicio de la ciudadanía política, se acuñó en América Latina el concepto de “acoso y/o violencia política de género” a través de la experiencia pionera de Bolivia impulsada por la Asociación de Concejalas de ese país (ACOBOL).

El acoso y/o violencia política de género constituye un problema de derechos humanos que obstaculiza la participación política de las mujeres e impacta sobre la calidad de las democracias, dado que son vulnerados los principios de igualdad, justicia y especialmente el derecho de las mujeres a vivir una vida libre de toda forma de violencia. Este hecho se asocia a que más de la mitad de la población mundial no puede ejercer sus derechos políticos y electorales en forma plena al ser acompañados por expresiones de violencia de género. Más aún cuando se trata de comunicadoras y/o periodistas, defensoras de derechos humanos, indígenas, por identidad de género, por condición etaria, que expresan opiniones controversiales y/o disidentes e integran grupos minoritarios –entre otros aspectos– (Organización de las Naciones Unidas –en adelante, ONU–, 2018). De este modo, el escenario de competencia político electoral se caracteriza por condiciones de discriminación, inequidad y otras formas de violencia por el solo hecho de ser mujer, constituyéndose en el principal obstáculo para avanzar hacia la igualdad sustantiva.

Esta problemática adopta distintas connotaciones y manifestaciones en regiones diversas según características del contexto sociopolítico e institucional –incluso violencia física y/o asesinato– (Albaine 2015; Alanis Figueroa, 2017). Asimismo, visibiliza un modo de hacer política que tiende a reproducir relaciones sociales desiguales y de violencia de género preexistentes (Archenti y Albaine, 2013), y asimetrías de las relaciones de poder (Cerva-Cerna, 2014). En especial, manifiesta una tolerancia social y política respecto a la violencia de género que reproduce su impunidad.

El acoso y/o violencia política de género puede suscitarse en la cotidianeidad del quehacer político y en especial durante los procesos electorales, instancia en que se incrementa la competencia política en general y en especial en términos de género precisamente por estar en juego la distribución del poder político. El Informe de la Relatora Especial de Naciones Unidas Dubravka Šimonović (ONU, 2018) afirma que la violencia electoral que tienden a sufrir las mujeres difiere de la que experimentan los hombres, a causa principalmente de: 1. la dimensión de género de las violaciones; 2. frecuentemente, la violencia es de carácter sexual –la cual también puede consistir en amenazas a su seguridad personal y la de sus seres queridos–; 3. el aislamiento social y los ataques a su integridad moral; y 4. son más propensas que los varones a sufrir acoso sexual y/o ser denigradas de manera sexualizada en sus propios partidos políticos y por parte de sus familiares.

Algunas expresiones de discriminación histórica asociada a la competencia político electoral han sido concebidas recientemente como formas de violencia política de género, a saber: a. que las mujeres tienden a ser nominadas en distritos considerados perdedores (Langston y Aparicio, 2011); b. la conformación estratégica en términos de género de las listas que suelen privilegiar la ubicación de varones en las posiciones con mayores posibilidades de elección, tales como los encabezamientos (Llanos y Rozas, 2015); c. en el proceso de inscripción y registro de candidaturas ante el organismo electoral se suelen brindar datos falsos o incompletos acerca de la identidad o sexo de la candidata o persona designada (Albaine, 2020) y, una vez que la lista es registrada, algunas candidatas son obligadas a renunciar para que las reemplace un varón, práctica también frecuente una vez que las mujeres resultan electas (Baldez y Brañez, 2005). Otras prácticas habituales son impedir el voto de una mujer, la sexualización de las candidatas y el daño de los materiales de campaña, entre muchas otras. Estas manifestaciones se asocian a distintos roles, como a) votantes, especialmente en relación con la instancia de empadronamiento y emisión del voto y b) aspirantes a un cargo, pre-candidatas y candidatas. Todas estas con el fin último de que las mujeres abandonen la política (Krook, 2017).

Sin lugar a duda, estas prácticas tienen consecuencias sobre la trayectoria política y vida personal de las mujeres, que resultan en: a. el abandono de sus carreras políticas; b. la disminución de sus aspiraciones a puestos de poder y toma de decisión política; c. auto-desvalorización; d. desconfianza de sus propias capacidades; y e. menor cantidad de mujeres en la oferta electoral; entre otras.

El reconocimiento del acoso y/o violencia política de género suscitó un debate principalmente en América Latina sobre la importancia de adoptar marcos regulatorios orientados a prevenir, atender, sancionar y erradicar esta problemática (Albaine, 2015; Freidenberg, 2017; Restrepo Sanín, 2020). En la región, diversos países han adoptado instrumentos legales de carácter disímil para abordar institucionalmente esta expresión de violencia de género, que constituyen una condición formal de posibilidad diversa para que los Estados actúen al respecto.

3. Marcos normativos sobre violencia política de género. El escenario de América Latina

La visibilización y desnaturalización del acoso y/o violencia política de género impulsó el debate sobre la importancia de establecer marcos regulatorios sobre esta problemática. A tal efecto, resulta importante recordar que ya existe un vasto corpus jurídico aplicable al abordaje institucional de esta expresión de violencia de género, a través de compromisos internacionales asumidos por los Estados y normas del ámbito nacional y/o subnacional existentes en cada caso particular.

La investigación Estándares de protección de los derechos humanos de las mujeres: herramientas necesarias para la defensa de su participación (ONU-Mujeres y OEA/CIM, 2020), identifica los instrumentos internacionales de referencia que constituyen el compromiso de los Estados firmantes. Principalmente, éstos son: I) la Convención sobre la eliminación de toda forma de discriminación contra la mujer (en adelante, CEDAW, 1979) a través de los artículos 7 y 8; II) la Convención Belém do Pará (1994), Artículo 2.b en relación con los artículos 4 y 5, III) la Recomendación General N° 23 de la CEDAW sobre vida política y pública (párrafos 5-11 y 13-14); IV) la Recomendación General Nº 30 de la CEDAW, sobre las mujeres en la prevención de conflictos y en situaciones de conflicto y posteriores a conflictos, párrafos 37, 42-46; y V) la Recomendación General Nº 35 de la CEDAW, sobre la violencia por razón de género, por la que se actualiza la Recomendación General Nº 19: párrafo 20. Asimismo, existen otras convenciones, declaraciones y acuerdos internacionales que constituyen un antecedente para promover y garantizar la participación política de las mujeres, como la Declaración Universal de Derechos Humanos (1948), el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos (1966), la Convención sobre los Derechos Políticos de la Mujer (1953), la Declaración de Viena (1993) y la Plataforma de Acción de Beijing (1995), entre otras.

En especial, la Convención de Belem do Pará dispone que toda mujer tiene derecho al reconocimiento, goce, ejercicio y protección de todos los derechos humanos y a las libertades consagradas por los instrumentos regionales e internacionales en esta materia, entre los que se específica “el derecho a tener igualdad de acceso a las funciones públicas de su país y a participar en los asuntos públicos, incluyendo la toma de decisiones” (Art. 4); en tanto en el Art. 5 los Estados Parte reconocen que la violencia contra la mujer impide y anula el ejercicio de esos derechos.

En América Latina, trece (13) países de la región han legislado sobre acoso y/o violencia política de género a través de estrategias disímiles de carácter no excluyente que, en términos generales, pueden clasificarse en: a. Leyes específicas sobre violencia política de género: Bolivia (Ley N.° 243, 2012), Brasil (Ley N.° 14.192, 2021), Costa Rica (Decreto Legislativo N.° 10.235, 2022), Panamá (Ley N.° 184, 2020) y Perú (Ley N.° 31.155, 2021); b. Leyes de violencia de género: Argentina (Ley N.° 27.533, 2019), Bolivia (Ley N.° 348, 2013), Ecuador (Ley para prevenir y erradicar la violencia contra las mujeres, 2018), El Salvador (Reforma a la Ley Especial Integral para una Vida Libre de Violencia para las Mujeres, 2021), México (D.O. 13 de abril, 2020), Panamá (Ley N.° 82, 2013), Paraguay (Ley N.° 5.777, 2016), Uruguay (Ley N.° 19.580, 2018) y Venezuela (Reforma a la Ley Orgánica sobre el Derecho de las mujeres a una vida libre de violencia, 2021); y c. Leyes y/o reformas a normas que regulan la competencia político electoral e instituciones políticas: Bolivia (Ley de Organizaciones Políticas, 2018), Ecuador (Código de la Democracia, 2020), México (D.O. del 13 de abril, 2020) y República Dominicana (Ley 20-23 Orgánica del Régimen Electoral, 2023). Estas estrategias constituyen una posibilidad formal de acción diversa a fin de configurar un diseño institucional orientado a la prevención, denuncia, atención y sanción del acoso y/o violencia política de género.

Tabla N° 1

América Latina. Legislación sobre acoso y/o violencia política de género.

Fuente: Elaboración propia con base en la normativa existente en cada país.

En cuanto al diseño del texto legal, es fundamental que estas normas sean capaces de establecer principalmente: 1. la conceptualización y las manifestaciones que comprende esta expresión de violencia de género, así como su clasificación según el nivel de gravedad; 2. instancias institucionales de recepción de denuncias (vías de denuncia); 3. mecanismos de acompañamiento y protección institucional de las víctimas, así como de sus familiares y círculos más cercanos; 4. medidas de reparación inmediata; y 5. sanciones (Albaine, 2020, 2021; Freidenberg y Gilas, 2022). En este sentido, las estrategias descriptas varían en su efectividad en lo que respecta al diseño del texto legal.

Las normas que incorporan la violencia política de género en las leyes integrales de violencia de género –Argentina (2019), Bolivia (2013), Ecuador (2018), El Salvador (2021), México (2020), Panamá (2013), Paraguay (2016), Uruguay (2018) y Venezuela (2021)– suelen caracterizarse por la falta de una nómina de manifestaciones constitutivas de esta problemática y, en especial, por la ausencia de competencias institucionales y mecanismos de atención, sanción y prevención. Es decir que, en términos generales, meramente tienden a conceptualizar esta expresión de violencia de género. El caso de El Salvador (2021) constituye la excepción ya que la Reforma a la Ley Especial Integral para una vida Libre de Violencia para las Mujeres, además de la conceptualización de esta problemática, establece competencias institucionales específicas para su abordaje. En tanto, en Venezuela, la Reforma a la Ley Orgánica sobre el Derecho de las mujeres a una vida libre de violencia (2021) establece sanciones específicas ya que dispone que quien ejerza violencia política contra las mujeres será sancionado con pena de prisión de tres a ocho años (Art. 65).

En tanto, por su parte, las leyes específicas –Bolivia (2012), Brasil (2021), Costa Rica (2022), Panamá (Ley 2020) y Perú (2021)– y/o las leyes que regulan la competencia político electoral –Bolivia (2018), Ecuador (2020), México (2020) y República Dominicana (2023)–, no solo conceptualizan esta problemática sino también tienden a contemplar una nómina de sus manifestaciones, delimitan competencias institucionales de acción y posibles vías de denuncia y sanciones, entre otros aspectos. No obstante, no necesariamente delimitan un andamiaje institucional de denuncia, atención y sanción –hecho que configura cierta debilidad del diseño del texto legal–, y en consecuencia se dificulta su implementación. Tal es el caso de Brasil (2021), donde la Ley 14.192 (2021) no establece competencias institucionales orientadas a su prevención, atención y sanción, así como tampoco sus manifestaciones constitutivas. Es decir que el tipo de estrategia adoptada no necesariamente configura un marco legal efectivo desde el diseño del texto legal.

Tabla N° 2

Leyes específicas sobre violencia política de género. América Latina

Fuente: Elaboración propia con base en las normas mencionadas

Tabla N° 3

Leyes que regulan la competencia político electoral que incorporan la violencia política de género. América Latina

Fuente: Elaboración propia con base en las normas mencionadas

Resulta oportuno destacar que el tratamiento legislativo de las iniciativas contra el acoso y/o violencia política de género adoptadas en América Latina ha sido acompañado por diversos tipos de obstáculos. Entre ellos, algunos asociados al diseño del texto legal, principalmente en lo que respecta a 1. su conceptualización y manifestaciones constitutivas clasificadas según su gravedad; 2. el ámbito para su denuncia: administrativo, electoral y penal; y 3. las sanciones a aplicar (Albaine, 2020). En especial, la vía penal debe ser capaz de atender ciertas manifestaciones de acoso y/o violencia política –tales como violaciones, agresión sexual o física, asesinatos, chantaje, entre otras–, ya que cuenta con herramientas más idóneas y necesarias para identificar, juzgar y sancionar a los responsables (Freidenberg y Gilas, 2022). El establecimiento de sanciones ha sido uno de los aspectos más dificultosos de definir dado que quienes tienden a ejercer prácticas de acoso y/o violencia política –en forma directa y/o indirecta– son quienes detentan el poder político (Albaine, 2017). Más aún, las sanciones penales a través de las cuales podrían resultar presos actores políticos y/o quienes han sido contactados para ejercer esta expresión de violencia de género en forma indirecta.

A modo de ejemplo, en Bolivia, la Ley N° 243 establece faltas (leves, graves y gravísimas) y nuevos tipos penales incorporándose al Código Penal los delitos de acoso político y violencia política contra las mujeres (Art. 20).

No obstante, este hecho per se no garantiza la resolución adecuada de los casos. A modo de ejemplo, en Bolivia, tras más de diez (10) años de la aprobación de la Ley N.° 243, solo ha habido dos sentencias penales (El Diario, 2022). El asesinato de la concejala Juana Quispe, tras más de diez (10) años, aún permanece en la impunidad.

Por otro lado, en República Dominicana, la Ley 20-23 Régimen Electoral (2023) tipifica y sanciona la violencia política contra la mujer (Art. 316, Inc. 21), siendo concebida como una violación electoral a través del cual se establece que quienes incurran en actos de este tipo serán castigados con la pena uno (1) a tres (3) años de reclusión. En especial, se especifica que la jurisdicción competente para conocer los crímenes y delitos electorales son los tribunales penales ordinarios del Poder Judicial (Art. 309) y no el Tribunal Superior Electoral (refiérase sentencia TC/0508/21, dictada por el Tribunal Constitucional dominicano).

Como afirma Uriona (2019), la vía penal se caracteriza por procesos extensos y de altos costos económicos. Este hecho puede resultar en el fin de las carreras políticas de las mujeres que denuncian estos actos y, a la vez, llevarlas a abandonar el proceso legal (Albaine, 2020), dejando los casos sin resolución. Dentro de este marco, algunas prácticas de acoso y/o violencia política de género, tales como mensajes misóginos en propaganda electoral, ataques en redes sociales o la obstaculización del ejercicio de un cargo de elección, deben ser conocidas y sancionadas por las autoridades electorales (Freidenberg y Gilas, 2022).

En especial, el acoso y/o violencia política de género asociada al desarrollo de un proceso electoral debe resolverse con celeridad, con el propósito que no resulte afectada la integridad de los comicios a través de la reparación en forma expedita del derecho infringido. Como afirma Alanis Figueroa (2020), la violencia política de género en la instancia electoral afecta la integridad de los comicios ya que incide sobre diversas etapas del ciclo electoral, a saber, el período preelectoral, el período de elecciones y el período post electoral.

Dentro de este marco, a través del diseño del texto legal, resulta clave establecer mecanismos orientados a la resolución expedita de los casos denunciados, así como sensibilizar a los operadores de justicia sobre el acoso y/o violencia política de género, con el fin último de garantizar el acceso de justicia a las víctimas. En especial, es importante que los organismos electorales sean facultados a través del marco normativo para actuar con inmediatez y resolver en forma adecuada los casos.

4. Contra la violencia política de género. El rol de los Organismos electorales

El diseño de los textos legales sobre acoso y/o violencia política de género constituye una posibilidad para que los organismos electorales adopten un rol clave frente a esta problemática, que tiene especialmente importantes manifestaciones e intensidad durante las instancias asociadas a los comicios.

La Ley Modelo Interamericana para Prevenir, Sancionar y Erradicar la Violencia contra las Mujeres en la Vida Política (OEA/ MESECVI, 2017) –instrumento de carácter referencial–, señala que:

corresponde al órgano de administración electoral y al órgano jurisdiccional electoral, en el marco de sus competencias, la responsabilidad de promover, garantizar y proteger los derechos políticos de las mujeres y atender y resolver, en los casos previstos en esta ley, las denuncias de violencia contra las mujeres en la vida política (Art. 13).

A tal efecto, propone que estas instituciones en el marco de sus atribuciones deben adoptar en coordinación con las autoridades competentes, medidas tales como: 1. La adopción de un protocolo de actuación de carácter interno capaz de identificar dependencias responsables, medidas y sanciones. 2. Recopilar estadísticas sobre esta problemática en el ámbito electoral que permita diagnosticar el problema y diseñar acciones adecuadas. 3. Realizar un análisis de riesgos y elaborar un plan de seguridad. 4. Establecer un registro sobre la aplicación de esta ley. 5. Incorporar la prevención y la erradicación de la violencia contra las mujeres en la vida política como un componente de las políticas de educación cívica y democrática, así como en la totalidad de los programas de formación y capacitación que el órgano electoral implemente. 6. Promover que los medios de comunicación y las redes sociales no violenten los derechos de las mujeres, la imagen de las mujeres que participan en la vida pública y su privacidad, entre otras. Por otro lado, a través de este instrumento, se señala que los organismos electorales tienen la obligación de fiscalizar al interior de los partidos políticos la adopción de medidas orientadas a la prevención, sanción y erradicación de la violencia contra las mujeres en la vida política, a la vez de aplicar las sanciones correspondientes en caso de incumplimiento.

Durante el periodo legal de campaña electoral, el órgano electoral administrativo y/o jurisdiccional protegerá de forma especial a la mujer candidata víctima de violencia, y tomará todas las medidas necesarias para que la situación de violencia cese, y no perjudique las condiciones de la competencia electoral para la candidata (Art. 32).

Asimismo, propone a través del Art. 47 la posibilidad de implementar medidas de reparación orientadas a garantizar la no repetición de los actos y la plena satisfacción de los derechos de las víctimas, así como de sus familiares y su comunidad de pertenencia, en caso de que hayan sido afectados por manifestaciones de acoso y/o violencia política de género.

En particular, resulta clave que los organismos electorales sean facultados principalmente a través del diseño del texto legal para: 1. recibir denuncias sobre casos de acoso y/o violencia política de género, así como renuncias presumidas por esta problemática; 2. adoptar reglamentaciones y protocolos orientados a atender, sancionar y resolver en forma adecuada e inmediata los casos; y 3. establecer mecanismos de protección y reparación inmediata de los derechos restringidos y/o violados de las mujeres. Todo ello con el principal propósito de delimitar una dinámica institucional para su abordaje, capaz de proteger a las mujeres y resolver con celeridad y en forma adecuada los casos.

5. Organismos electorales en las leyes sobre violencia política de género. El diseño del texto legal

Los marcos normativos adoptados en América Latina sobre violencia y/o acoso político de género establecen diversas posibilidades de acción a los organismos electorales para su abordaje institucional. En particular, los Estados que solo han legislado sobre esta problemática a través de leyes de violencia de género –tal como Argentina (Ley N.° 27.533, 2019), Paraguay (Ley N.° 5.777, 2016), Uruguay (Ley N.° 19.580, 2018) y Venezuela (Reforma a la Ley Orgánica sobre el Derecho de las mujeres a una vida libre de violencia, 2021)– no mencionan a estas instituciones. La excepción la constituye el caso de El Salvador, dado que la Reforma a la Ley Especial Integral para una Vida Libre de Violencia para las Mujeres (2021) establece diversas responsabilidades del Tribunal Supremo Electoral, tales como 1. elaborar un protocolo de atención para las mujeres víctimas de violencia política que presenten denuncias ante esta institución; y 2. realizar análisis de riesgos y elaborar planes de seguridad a ejecutar en todos los períodos del proceso electoral, con el objeto de prevenir la violencia contra las mujeres que participan en la vida política (Art. 10-A).

Resulta oportuno destacar que, más allá de la debilidad del diseño del texto legal que tiende a representar este tipo de estrategia a través de las leyes de violencia de género, las instituciones electorales tienen el deber de actuar en el marco de compromisos internacionales asumidos y normas del ámbito nacional. A modo de ejemplo, en Argentina, pese a los vacíos del diseño del texto legal de la Ley N.° 27.533 (2019) que incorpora la violencia política como una forma de violencia de género, la Justicia Electoral Nacional se expidió por primera vez ante un caso sobre violencia política de género a través de la causa “Unión Cívica Radical y otros/impugnación de acto de órgano o autoridad partidaria – Integrante del Tribunal de Conducta U.C.R. solicita se deje sin efecto decisión del comité Provincia U.C.R.” (Expte. Nº CNE 392/2021/CA1). En este sentido, la Cámara Nacional Electoral sustentó su fallo a través de normas del ámbito nacional aplicables a la participación política de las mujeres y de compromisos internacionales asumidos, tales como la Convención Americana sobre Derechos Humanos o Pacto de San José de Costa Rica (Ley 23.054), el Pacto de Derechos Civiles y Políticos de la ONU (Ley 23.313), la Convención sobre la Eliminación de todas las formas de Discriminación contra la Mujer (Ley 23.179) y la Convención Interamericana para Prevenir, Sancionar y Erradicar la Violencia contra la Mujer – Convención de Belém do Pará (Ley 24.632), entre otras.

En tanto, el análisis del texto legal de las normas sobre acoso y/o violencia política de género, a través de leyes específicas y/o normas que regulan la competencia político electoral, permite detectar que las instituciones electorales han asumido diversos tipos de facultades asociadas a la prevención, recepción de denuncias y sanción, entre otras. No obstante, existen casos en los cuales el diseño normativo no establece competencias específicas a estas instituciones, tal como en Brasil a través de la Ley 14.192 (2021) y República Dominicana Ley N.° 20-23- Reforma a la Ley Orgánica del Régimen Electoral. Por otro lado, existe una tendencia a que estas instituciones adopten la facultad de diseñar estrategias de prevención y sensibilización- tal como en Bolivia (Ley N.° 243), Costa Rica (Ley N.° 10.235), México (D.O 13 de abril de 2020), Panamá (Ley N.° 184) y Perú (Ley N.° 31.155).

En este último país, la Ley para prevenir, sancionar y erradicar la violencia y el acoso contra las mujeres en la vida política (2021) establece para los órganos del sistema electoral competencias asociadas principalmente a 1. La protección y promoción del derecho a la participación política y 2. El desarrollo de tareas de prevención y capacitación (Art. 5; Inc. 5.4). Es decir que la institución electoral no tiene facultad para regular un procedimiento sancionador tal como se prevé en el Art. 394 incorporado en las disposiciones complementarias modificatorias. Asimismo, existen otras incongruencias en el texto legal en cuanto a: a) la naturaleza de las sanciones a aplicar, dado que menciona pena de multas y sanciones administrativas y b) la autoridad competente para sancionar. Estas debilidades del diseño del texto legal obstaculizan su implementación.

5.1. Recepción de denuncias y/o renuncias

En algunos casos, las instituciones electorales han sido establecidas como instancias para recibir denuncias y/o renuncias sobre esta problemática, tal como en Bolivia (Ley N.° 243) y Ecuador (Código de la Democracia); en su carácter jurisdiccional y/o administrativo electoral, según si se tratase de una infracción electoral (vía administrativa electoral) o un delito electoral (vía penal electoral). A modo de ejemplo, en Bolivia, la Ley N.° 243 sobre acoso y/o violencia política contra las mujeres, en lo que respecta a la función del órgano electoral, establece en el Capítulo V-Instancia Electoral:

A efectos de aplicación de la presente Ley, las candidatas electas y/o en el ejercicio de la función político-pública deberán presentar renuncia a su candidatura o titularidad del cargo que ejercen en primera instancia al Órgano Electoral Plurinacional (Art. 24).

En tanto, en lo que respecta al procedimiento, meramente dispone:

Las autoridades y/o servidores o servidoras públicas del Órgano Electoral que tengan conocimiento de la comisión de actos de acoso y violencia política, remitirán los antecedentes, bajo responsabilidad, al Ministerio Público (Art. 25).

Dentro de este marco, las reglamentaciones suscitadas en la instancia electoral han venido a promover la implementación de la norma ante ciertas debilidades del diseño del texto legal a través de instrumentos tales como el Reglamento para el Trámite de Recepción de Renuncias y Denuncias por Acoso y/o Violencia Política de Mujeres Candidatas, Electas o en Función Político Pública (2017), orientados a delimitar su abordaje institucional.

Por su parte, en México, el D.O. 13 de abril 2020 establece que las vías de denuncia e impugnación en materia electoral son dos: 1) el Procedimiento Especial Sancionador y 2) el juicio para la protección de los derechos político-electorales de la ciudadanía. En cuanto al primero, la Ley General de Instituciones y Procedimientos Electorales establece (Art. 442) que “las quejas o denuncias por violencia política contra las mujeres en razón de género, se sustanciarán a través del Procedimiento Especial Sancionador”. Asimismo, mediante las modificaciones a la Ley General de Acceso de las Mujeres a una Vida Libre de Violencia, se establece que corresponde al INE y a los organismos públicos locales electorales, en el ámbito de sus competencias, “sancionar, de acuerdo con la normatividad aplicable, las conductas que constituyan violencia política contra las mujeres en razón de género” (Art. 48 Bis Inc. III).

En tanto, en Ecuador, el Registro Oficial 134, modificatorio de la Ley Orgánica Electoral y de Organizaciones Políticas, Código de la Democracia (2020), establece que el Tribunal Contencioso Electoral es el órgano de la función electoral responsable de resolver las denuncias sobre afectaciones de violencia política de género (Código de la Democracia, Art. 61). A tal efecto, esta institución es la encargada de sancionar el incumplimiento de las normas sobre violencia política de género (Art. 70, Inc. 5).

5.2. Medidas de protección y medidas de reparación

En algunos casos, el diseño del texto legal faculta a los organismos electorales para dictar y/o solicitar a la autoridad competente medidas de protección y medidas de reparación. En Ecuador, el Código de la Democracia establece:

El Tribunal Contencioso Electoral determinará las medidas de reparación integral de conformidad con la Ley y de acuerdo a la naturaleza de las infracciones o incumplimientos en materia electoral. Sus fallos y resoluciones constituyen jurisprudencia electoral, son de última instancia e inmediato cumplimiento y no serán susceptibles de revisión (Art. 70).

Por su parte, en Panamá, la Ley N.° 184 establece que:

durante la campaña electoral, las autoridades electorales protegerán a la candidata que haya sido víctima de violencia política electoral, adoptando las medidas necesarias para que cesen los actos de violencia y que no se perjudiquen las condiciones de la contienda electoral en la que participa (Art. 16).

Asimismo, esta norma, a través del Art. 19, establece que “se aplicarán medidas de reparación para las víctimas de las transgresiones de la presente ley y las normas supletorias vigentes”, aunque no se especifica la institución competente.

En México, el Decreto de Reforma (13 de abril del 2020) establece que el Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, el Instituto Nacional Electoral, los organismos públicos locales electorales y los órganos jurisdiccionales electorales locales pueden solicitar a las autoridades competentes el otorgamiento de órdenes de protección (Art. 27, Ley General de Acceso de las Mujeres a una Vida Libre de Violencia). Asimismo, en lo relativo a la Ley General de Instituciones y Procedimientos Electorales, establece la posibilidad de ordenar medidas cautelares por infracciones que constituyan violencia política contra las mujeres por motivos de género (Art. 463, Bis) a través de acciones tales como 1. Realizar análisis de riesgos y un plan de seguridad; 2. Retirar la campaña violenta contra la víctima, haciendo públicas las razones; 3. Cuando la conducta sea reiterada por lo menos en una ocasión, suspender el uso de las prerrogativas asignadas a la persona agresora; y 4. Ordenar la suspensión del cargo partidista de la persona agresora. Por otro lado, se prevé que, en la resolución de los procedimientos sancionadores por violencia política en contra de las mujeres por razón de género, la autoridad debe evaluar la posibilidad de ordenar las medidas de reparación integral que correspondan, tales como: 1. Indemnización a la víctima. 2. Restitución inmediata en el cargo al que fue obligada a renunciar por motivos de violencia. 3. Disculpa pública. y 4. Medidas de no repetición (Ley General de Instituciones y Procedimientos Electorales, Art. 463 Ter).

En síntesis, el análisis del texto legal de los marcos normativos adoptados en América Latina sobre acoso y/o violencia política de género difieren en las competencias que asumen las instituciones electorales. En especial, en algunos casos manifiestan cierta debilidad (o nulidad) y/o incongruencia –tal como en Brasil, Perú y República Dominicana– en lo que respecta a las posibilidades de acción establecidas formalmente. La evidencia demuestra que es importante avanzar en la competencia de los organismos electorales para dictar medidas de protección inmediata y mecanismos de reparación de los derechos infringidos y/o anulados de las víctimas, en particular durante los procesos electorales. Dentro de este marco, resulta posible afirmar que la implementación de los marcos legales sobre acoso y/o violencia política de género constituye un desafío institucional que tiende a enfrentar ciertos vacíos en el diseño del texto legal, así como también la necesidad de construir voluntad política orientada a alcanzar su efectividad. En este escenario, los organismos electorales constituyen actores clave a través de la elaboración de protocolos y/o reglamentaciones para actuar contra el acoso y/o violencia política de género ante la debilidad del diseño del texto legal y/o ante su ausencia.

6. Más allá de la ley. Protocolos y/o reglamentaciones en la instancia electoral

La construcción de voluntad política asociada al abordaje de la violencia política de género en la instancia electoral ha promovido la adopción de mecanismos, tales como protocolos y/o reglamentos que tienen por propósito 1. suplir la ausencia legal –tal como en México (2016) y Honduras (2021)– y/o 2. promover la efectividad de la normativa existente ante ciertas debilidades del diseño del texto legal –tal como en Bolivia–. Resulta oportuno mencionar que, en algunos casos, el diseño del texto legal prescribe la adopción de protocolos de atención por parte de los organismos electorales en coordinación con otras instituciones, como en El Salvador y Panamá. En tanto, en otras ocasiones, la adopción de estos instrumentos constituye un acto de voluntad política no prescripto por las normas. En este escenario, Bolivia y México son los países que más han avanzado al respecto.

Bolivia ha adoptado diversas normas y otros tipos de instrumentos orientados a prevenir, atender y sancionar el acoso y/o violencia política de género. En este sentido, este país posee un andamiaje legal que se compone por: 1. La Ley N.° 243 (2012), 2. La Ley N.° 348 (2013), 3. El Decreto Supremo 2935/2016, y 4. La Ley de Organizaciones políticas (2016). En especial, el Órgano Electoral Plurinacional ha adoptado diversos instrumentos orientados a promover la efectividad de los marcos normativos. Esta institución adoptó el Reglamento para el trámite de denuncias y renuncias (2017) y el Protocolo de Atención y Tratamiento a Víctimas de Acoso y Violencia Política en la Jurisdicción Electoral (2017), con el principal propósito de efectivizar lo establecido por la Ley N.° 243. El Reglamento para el trámite de denuncias y renuncias (2017) fue aprobado por la Sala Plena del Tribunal Supremo Electoral a través de la resolución 0158/2017 del 3 de mayo de 2017, con el propósito de adoptar un instrumento capaz de facultar al Órgano Electoral Plurinacional la aplicación de procedimientos específicos para la recepción y tratamiento de mujeres candidatas, electas y/o en ejercicio de la función político pública, así como la recepción y tratamiento de las denuncias por actos de acoso y violencia política.

Por otro lado, en el marco de las elecciones generales celebradas en ese país en el año 2020, el Tribunal Supremo Electoral adoptó el Reglamento que regula el proceso y procedimientos para la inscripción y registro de candidaturas y el Reglamento de faltas y sanciones para los comicios de ese mismo año. Este último instrumento tuvo por propósito determinar las faltas electorales, las sanciones correspondientes y los procedimientos a aplicar durante los procesos electorales (Art. 1). En lo que respecta al acoso y/o violencia política de género, estableció en el Capítulo II un procedimiento especial para estos casos e incorporó diversas medidas, entre éstas: 1. La competencia de los jueces electorales para resolver los casos de acoso y violencia política contra candidatas y candidatos; 2. Establecer medidas de protección (Art. 38) y reparación (Art. 42). Una vez recibida la denuncia la autoridad judicial posee un plazo de veinticuatro (24) horas para disponer medidas de protección a fin de garantizar su inmediatez; y 3. Sancionar a los partidos políticos, agrupaciones ciudadanas y organizaciones de los pueblos y naciones indígena originario campesinos. Asimismo, este reglamento tipificó como faltas los actos de acoso y violencia política cometidas por militantes o dirigentes de organizaciones políticas, y estableció sanciones específicas (Art. 25 faltas graves y Art. 26 faltas muy graves). En cuanto al proceso de los casos de acoso y violencia política de género, se incorporaron los principios de 1. Debida diligencia de los Estados para prevenir, investigar y sancionar el acoso y/o violencia política de género; 2. La falta de exigencia de prueba a la víctima, 3. La oficiosidad y 4. La presunción de veracidad.

A través de los instrumentos regulatorios adoptados en Bolivia –legales y no legales–, la instancia electoral ha adoptado competencias clave para actuar contra el acoso y/o violencia política de género, asociadas principalmente a: 1. Tareas de prevención; 2. Recepción y atención de denuncias y renuncias; 3. Dictar medidas de protección y reparación; 4. Medidas cautelares; 6. Facultad para sancionar y 7. Vigilar a los partidos políticos. En particular, la mayoría de estas facultades devienen de las reglamentaciones adoptadas por el Tribunal Supremo Electoral para operativizar lo dispuesto por la Ley N° 243 y su Decreto reglamentario N° 2.935.

En México, con anterioridad a promulgar una legislación, se adoptó en el año 2016 por iniciativa del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación (TEPJF) –en colaboración con distintas instituciones del Estado–, el “Protocolo para atender la Violencia Política contra las Mujeres”. El propósito de este instrumento se orientó a promover el accionar coordinado de las instituciones ante casos de violencia política de género, facilitar la implementación de los compromisos internacionales asumidos sobre derechos políticos de las mujeres y violencia de género, y el diseño de políticas específicas en la materia. En particular, el protocolo estableció el enfoque y las medidas a adoptar en un procedimiento judicial asociado a la violencia política de género en materia electoral, penal o administrativa (Otálora Malassis, 2017).

Como afirma Alanis Figueroa (2017), si bien el modelo óptimo es legislar sobre violencia política de género, en caso de que no se logre, los protocolos de actuación resultan eficaces. Es decir que, ante la ausencia de legislación sobre violencia política de género, los Estados tienen la posibilidad de diseñar protocolos para atender esta problemática bajo el respaldo jurídico de compromisos internacionales asumidos –tal como la Convención de Belem do Para y la Convención sobre la Eliminación de Todas las Formas de Discriminación contra la Mujer–, así como normas del ámbito nacional aplicables al respecto.

Por otro lado, en este mismo país se aprobó el D.O. del 13 de abril de 2020 de reformas legislativas orientadas a abordar la violencia política en razón de género. En este escenario, las instituciones electorales han adoptado diversos instrumentos orientados a promover la efectiva implementación de ese marco normativo. En este sentido, el Consejo General del Instituto Nacional Electoral (INE) adoptó tres medidas: I) el “Protocolo para la atención a víctimas y la elaboración del análisis de riesgo en los casos de violencia política contra las mujeres en razón de género” (2022), a fin de establecer una ruta de atención para proteger la seguridad e integridad de las víctimas; II) el Reglamento de Quejas en esta materia, con la finalidad de armonizar su normativa interna con lo establecido por el marco legal; III) y los lineamientos para la integración, funcionamiento, actualización, y conservación del Registro Nacional de personas sancionadas en materia de violencia política contra las mujeres en razón de género. Por otro lado, se han modificado diversos reglamentos, tal como el Reglamento de Radio y Televisión, a fin de operacionalizar la implementación de las medidas cautelares y la disculpa pública ordenados a través de los procedimientos sancionadores en materia de violencia política de género. También, han sido elaborados desde el Instituto Electoral Nacional otros instrumentos como la Guía para la prevención, atención, sanción y reparación integral de la Violencia Política contra las mujeres en razón de género y los Lineamientos para que los partidos políticos prevengan, atiendan, sancionen, reparen y erradiquen la violencia política contra las mujeres en razón de género.

A la luz de este caso, resulta importante mencionar al menos dos aspectos. Por un lado, que la adopción de protocolos de ningún modo desestima la importancia de legislar al respecto, a través de la adopción de un diseño de texto legal efectivo capaz de establecer manifestaciones constitutivas de la violencia política de género, instancias de denuncia, competencias institucionales y sanciones específicas, entre otros aspectos (Llanos, 2022). Por otro, que la voluntad política constituye su principal sostén. Así, mientras tanto se logre adoptar un marco legal para abordar la violencia política de género, los Estados poseen -a través del cumplimiento efectivo de instrumentos de carácter vinculante- la posibilidad de actuar al respecto.

Finalmente, el caso de Bolivia y a posteriori el caso de México –una vez que adoptó D.O. del 13 de abril de 2020– demuestra que también existe la posibilidad de acompañar los marcos normativos sobre acoso y/o violencia política de género con protocolos y/o reglamentaciones orientadas a promover su efectividad.

7. A modo de conclusión

América Latina manifiesta un avance gradual hacia la adopción de normas orientadas a abordar el acoso y/o violencia política de género. Sin lugar a duda, el reconocimiento legal de esta problemática constituye un avance insoslayable para abordar prácticas patriarcales de carácter histórico asociadas a la participación política de las mujeres. Este hecho ubica a la región a la vanguardia respecto de los debates asociados a proteger a las mujeres en el ejercicio de sus derechos políticos y electorales.

La naturaleza del acoso y/o violencia política de género, asociada a la cotidianeidad del quehacer político y durante los procesos electorales, instala a las instituciones electorales como actores clave para actuar contra esta problemática. No obstante, el análisis del texto legal de las diversas estrategias adoptadas –leyes específicas, leyes de violencia de género y/o leyes que regulan la competencia política electoral– permite identificar cierta debilidad en lo que respecta a las competencias establecidas para estas instituciones.

La legislación que incorpora la violencia política de género a través de leyes generales de violencia tiende a carecer de especificidades al respecto. No obstante, eso no quita la posibilidad de que las instituciones electorales actúen al respecto a través de compromisos internacionales asumidos, tal como lo demuestra el caso ejemplificado de Argentina a través del accionar de la Cámara Nacional Electoral. Por otro lado, el abordaje del acoso y/o violencia política de género establecido por leyes específicas y leyes que regulan la competencia político electoral no constituye en sí la panacea. El análisis de estas estrategias permite identificar ciertos vacíos y/o incongruencias, tal como el caso de Perú donde se presentó el proyecto de ley N.° 4.191 (17 de marzo de 2022), modificatorio de la Ley N.° 31.155, que propone el fortalecimiento de la prevención y sanción de esta problemática.

También resulta posible identificar debilidades para configurar una dinámica de denuncia y atención capaz de proteger a las víctimas a través de medidas de protección, medidas cautelares y medidas de reparación.

Por otro lado, se han generado protocolos, reglamentaciones y/o rutas de atención institucional orientadas a promover la efectiva implementación de las leyes adoptadas o suplir el vacío normativo a través de estos tipos de instrumentos. De este modo, la instancia electoral se ha constituido en un ámbito clave para el abordaje del acoso y/o violencia política de género donde se tiende a conjugar un aspecto formal y el compromiso político para promover la efectiva implementación de la ley o actuar ante su ausencia.

Bolivia y México son los países más avanzados en cuanto a las competencias de las instituciones electorales para actuar contra el acoso y/o violencia política de género. En ambos casos, los órganos electorales asumen competencias asociadas a: 1. Desarrollar tareas de prevención, 2. Recibir y/o atender las denuncias y/o renuncias, 3. Dictar medidas de protección, reparación y cautelares; y 4. Sancionar.

Estas experiencias contribuyen a reflexionar sobre la importancia de construir voluntad política en la instancia electoral, a fin de avanzar en el diseño de instrumentos capaces de promover la efectividad de los marcos normativos adoptados, así como la posibilidad de acción ante la ausencia de instrumentos legales. A modo de ejemplo, en Argentina sería recomendable avanzar en la adopción de un protocolo de actuación a fin de sortear los vacíos del marco normativo, capaz de configurar una dinámica de denuncia y atención.

Como se afirmó, ya existen compromisos internacionales que facultan a los Estados a actuar al respecto y diseñar políticas públicas contra el acoso y/o violencia política de género. La adopción de un marco legal es un avance, pero requiere ser efectivo a través del diseño del texto legal. En este sentido, un aspecto clave resulta establecer competencias para los organismos electorales que los faculte a actuar con celeridad, a la vez de adoptar protocolos y/o reglamentaciones orientados a sortear los vacíos y/o debilidades del diseño del texto legal, a través de la construcción de voluntad política.

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Notas

Recepción: 30 Marzo 2023

Aprobación: 08 Junio 2023

Publicación: 01 Septiembre 2024

Obra bajo Licencia Creative Commons Atribución-NoComercial-CompartirIgual 4.0 Internacional